Les municipalités au diapason

Par Tim Beauchamp
Illustration : Baiba Black

L’adhésion des municipalités canadiennes aux normes du CCSP rehausse la qualité de l’information financière

L'année 2009 marquera un tournant dans l’histoire de l’information financière des municipalités au Canada. Il y a moins de dix ans, les municipalités publiaient leur information en vertu de ce que certains ont appelé une «comptabilité de trésorerie modifiée et non consolidée», qui excluait certains organismes sous leur contrôle. Elle incluait dans les dépenses des éléments comme les paiements en remboursement du principal de la dette, et excluait un certain nombre d’éléments de passif, de même que les immobilisations corporelles.

Depuis le 1er janvier 2009, en appliquant les normes du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP), les municipalités communiquent leur information financière sur une base consolidée, selon la méthode de la comptabilité d’exercice intégrale et en présentant cette information dans un jeu d’états financiers commun.

Grâce à tous ceux qui y ont participé, le passage des municipalités à la comptabilité d’exercice intégrale a été une réussite remarquable.

Contexte
À l’origine, les règles de comptabilité et d’information financière des municipalités découlaient des lois et règlements provinciaux. Les lois provinciales établissaient les principes directeurs de la préparation d’un budget municipal, de ce qu’il devait contenir ainsi que de l’information financière connexe.

Les municipalités adoptaient généralement une comptabilité par fonds pour l’établissement du budget et l'information financière. Pour une municipalité ordinaire, le fonds d’exploitation ou de fonctionnement servait de fondement au calcul des impôts à prélever afin de générer les recettes requises. Ainsi, une bibliothèque sous le contrôle d’une municipalité n’était incluse dans le fonds de fonctionnement que dans la mesure où celle-ci devait financer une partie des activités de la bibliothèque.

L’acquisition d’immobilisations était généralement comprise dans un fonds d’immobilisations. Les dépenses et les exigences de financement y étaient incluses, et tout solde résiduel de ce fonds était considéré comme faisant partie de la situation financière de la municipalité.

Toute contribution du fonds de fonctionnement était traitée comme un virement interfonds, qu’on appelle généralement une contribution du fonds de fonctionnement au fonds d’immobilisations. Les immobilisations étaient comptabilisées, soit comme une accumulation de dépenses passées, soit comme l’équivalent d’une dette non encore réglée. Les immobilisations n’étaient pas amorties dans le fonds de fonctionnement.

Si la législation régissant la préparation du budget était formulée différemment d’une province à l’autre, le principe général consistait à faire en sorte que les municipalités réunissent suffisamment de ressources pour payer toutes les sommes dues pendant l’exercice visé. Les paiements en remboursement du principal de la dette étaient ainsi considérés comme des dépenses. Les avantages sociaux étaient inscrits selon la comptabilité de trésorerie et le parc d’immobilisations et son utilisation n’étaient pas comptabilisés.

Tout excédent du fonds de fonctionnement à la fin de l’exercice était transféré dans des fonds de réserve pour utilisation dans des périodes futures afin de combler des besoins en recettes éventuels. En outre, si une municipalité avait enregistré, lors d’un exercice précédent, un excédent ou un déficit, elle devait en tenir compte dans le budget de l’exercice ou des exercices suivants.

On constatait toutefois des différences importantes dans l’information financière d’une province à l’autre.

Dans certaines, il y avait des jeux complets d’états financiers pour chacun des principaux fonds de la municipalité. Dans d’autres, on préparait des états financiers consolidés qui excluaient cependant certains organismes (des services publics, par exemple) pour lesquels tel ou tel ministère réclamait des états financiers distincts. Enfin, certaines provinces exigeaient des états financiers portant uniquement sur les fonds de la municipalité, tous les autres organismes dont elle aurait pu être responsable étant tenus de présenter des états financiers distincts.

Des passifs importants, comme ceux liés aux régimes de retraite des employés, étaient simplement mentionnés dans les notes afférentes aux états financiers et les charges reflétaient le montant de capitalisation nécessaire pour la période en cours. Certaines municipalités comptabilisaient des actifs qui étaient équivalents à leur dette à long terme non réglée, et les paiements en remboursement du principal de la dette étant traités comme des substituts de l’amortissement.

Histoire d’une réussite
Le défi consistait à amener les municipalités à s’entendre sur un jeu d’états financiers commun et sur une méthode de comptabilité commune, et à parvenir à faire adopter, par les différents ministères des affaires municipales, le Manuel de comptabilité de l’ICCA pour le secteur public (le Manuel du secteur public) comme principes comptables généralement reconnus pour les municipalités.

En suivant un processus bien orchestré, le CCSP ainsi que les municipalités ont trouvé un terrain d’entente, notamment sur les états financiers à présenter, la consolidation et la nécessité de définir certains termes comme actifs et passifs financiers.

Compte tenu de la nature et de l’importance de l’enjeu de la comptabilisation des immobilisations corporelles pour les municipalités, la discussion sur ce sujet a été reportée. S’il restait à régler la question du rapprochement avec les méthodes actuelles et les soldes de fonds, une étape importante avait été franchie : s'accorder sur la nécessité d’un changement.

L’adhésion des municipalités au Manuel du secteur public est le fruit de la collaboration entre des organismes tels que la Government Finance Officers Association, la Municipal Finance Officers Association, les ordres provinciaux de comptables agréés et différents ministères des affaires municipales, qui ont évalué la portée des changements, élaboré des plans de mise en œuvre et préparé les communications et les activités de formation nécessaires.

Des articles ont été rédigés, des guides de mise en œuvre ont été publiés et des cours ont été offerts par plusieurs associations partout au Canada afin que toutes les personnes concernées soient informées et connaissent les incidences des changements. Cette démarche a ainsi permis de convaincre les intéressés que ce changement était la bonne chose à faire.

Il restait toutefois la question de l’exigence imposée aux municipalités par les lois et les règlements provinciaux de publier leurs états financiers selon les règles établies par les divers ministères des affaires municipales.

L’Alberta a agi la première et a modifié sa loi municipale pour exiger que les municipalités respectent les PCGR (le Manuel du secteur public). D’autres provinces lui ont emboîté le pas peu après. Cette année, la plupart des provinces avaient apporté la modification, quelle qu’ait été leur approche : modifier la législation directement ou faire des recommandations en réponse aux rapports des municipalités. Une grande question reste toutefois en suspens, soit la comptabilisation des immobilisations corporelles.

La comptabilisation des immobilisations corporelles
Les municipalités ont la responsabilité d’un parc d’immobilisations important dans leur mission consistant à fournir des biens et des services publics.

Lorsque le coût de l’utilisation des immobilisations corporelles n’est pas comptabilisé, le coût des programmes et services d’une municipalité est sous-évalué, ce qui rend difficile l’évaluation de sa capacité de financement. De plus, l’information requise pour juger de la mesure dans laquelle une Administration s’est acquittée de sa responsabilité de gérance à l’égard de ces actifs n’est pas fournie. Le fait de ne pas savoir ce que la municipalité possède complique également l’évaluation des besoins courants d’entretien et de remplacement des immobilisations, du coût des services et d’autres considérations importantes pour la gestion. Par exemple, l'illustration à la page 44 est tirée du rapport de recherche de l’ICCA, Comptabilisation des infrastructures dans le secteur public (2002).

En 2005, au terme d’une procédure officielle exhaustive et d’activités de communication importantes en collaboration avec les diverses associations, le CCSP a publié ses normes sur la comptabilisation des immobilisations corporelles. En outre, il a dû publier des normes permettant la prise en compte de ces montants dans la situation financière et les activités de fonctionnement. Cette modification a débouché sur une mesure différente de la situation financière et des résultats par rapport à ce dont les municipalités avaient l’habitude, car les soldes des fonds n’apparaissent plus, sauf dans les notes et seulement si la municipalité choisit de les indiquer.

En conséquence, les municipalités devaient faire face à des défis énormes, par exemple répertorier leurs immobilisations corporelles, leur donner une valeur et établir des politiques connexes sur les immobilisations dont on n’avait jusque-là pas eu besoin. Si ces défis ne sont pas nouveaux pour nombre d’organisations au Canada, ils l’étaient pour les municipalités. Et ils étaient de taille.

On peut songer au nombre et à l’importance des immobilisations corporelles dont une municipalité est responsable. Ainsi, l’électricité qui alimente le radio-réveil qui nous réveille le matin, vient de quelque part. Pour que l’on puisse prendre sa douche, l’eau doit être acheminée jusqu’à notre domicile, puis évacuée. Que l’on se rende au travail en voiture ou en transport en commun, la municipalité joue un rôle dans la construction des routes, le contrôle de la circulation, les services d’autobus locaux et de train interurbains. Elle offre également un service de police, de lutte contre les incendies, de ramassage et de traitement des ordures, un service des installations pour les loisirs et la culture, ainsi que des services ambulanciers. Les municipalités gèrent une part considérable des immobilisations corporelles qui existent au Canada.

Les municipalités ont reconnu que l’information fournie favorise l’utilisation d’un langage commun, non seulement d’une municipalité et d’une province à l’autre, mais également entre certaines disciplines telles que la finance, l’ingénierie et la planification. Cette information fournie a aussi permis d’améliorer la comparabilité entre les périodes et entre les municipalités, de procurer des outils pour mieux évaluer la capacité de financement et la durabilité des programmes, ainsi que pour prendre les décisions en matière de répartition des ressources.

Depuis le 1er janvier dernier, les municipalités communiquent cette information dans leurs états financiers, ce qui est utile du point de vue de la reddition de comptes, mais qui présente aussi de l’intérêt à d’autres égards. Les municipalités peuvent saisir cette information financière dans leurs systèmes, puis l’utiliser à d’autres fins, notamment comme fondement pour la planification financière. Ces actifs nécessitent tous des recettes futures pour être entretenus ou remplacés.

Le fait de comptabiliser et de planifier les besoins de recettes futures est un élément crucial pour tout organisme, particulièrement en ce qui touche les actifs du secteur public. Compte tenu de la nature des biens et services publics, les actifs en cause sont généralement entretenus et remplacés sur de très longues périodes.

Et l’avenir?
L’état et la performance des immobilisations corporelles d’une municipalité sont directement influencés par un certain nombre de facteurs comme les politiques d’entretien et de remplacement de l’Administration, les fluctuations de la population, l’utilisation passée et actuelle de la capacité de prestation de services de l’actif, la demande pour ces services, les conditions climatiques, etc.

Ces facteurs, entre autres, exigent que des évaluations de l’état des immobilisations corporelles soient effectuées régulièrement pour déterminer dans quelle mesure elles peuvent continuer de servir à la prestation des services publics requis. L’état de ces actifs peut avoir une incidence directe sur les besoins de recettes futures de la municipalité, selon le moment où les ressources sont nécessaires et l’importance de ces ressources. À cette fin, un certain nombre de municipalités ont commencé à rendre publiques leurs évaluations de l’état des immobilisations.

La ville d’Edmonton, par exemple, publie de l’information sur ses évaluations. Pour promouvoir une méthode d'information uniforme à l’échelle nationale dans ce domaine, le CCSP a récemment publié un énoncé de pratiques recommandées qui encourage toutes les municipalités à publier ce genre d’information.

La publication de cette information demeure un choix, mais l’énoncé de pratiques recommandées contient des lignes directrices à cet effet. Il recommande également que certaines données soient fournies, notamment un barème de cotes simple (A, B ou C) pour que le lecteur comprenne plus facilement l’état des catégories d'immobilisations.

La collaboration, la volonté de changement ainsi que les avantages découlant de la comptabilisation de même que de la présentation des immobilisations corporelles par les municipalités ont stimulé les disciplines concernées par les immobilisations corporelles municipales.

Des initiatives sont en cours pour recenser les exigences et les points de vue des ingénieurs et des professionnels de la finance et de la planification, de façon à commencer à établir des plans de gestion intégrés qui fourniront aux décideurs l’information nécessaire pour prévoir, coordonner et évaluer les besoins liés aux immobilisations corporelles des municipalités.

En conclusion, le CCSP constitue une meilleure information pour la reddition de comptes de même qu’en matière de prise de décisions.

Tim Beauchamp, CMA, est directeur, Comptabilité du secteur public, à l’ICCA. On peut le joindre à l’adresse suivante : tim.beauchamp@cica.ca.

Ron Salole est vice-président, Normalisation, à l’ICCA, et dirige cette rubrique.