Alléger le fardeau de la réglementation

Par Karen Jones
Illustration : Mike Constable

L’IASB et le CNC invitent les entreprises à tarifs réglementés touchées par le basculement de 2011 à participer à leur exposé-sondage respectif

Le passage imminent aux IFRS pour les entreprises canadiennes ayant une obligation publique de rendre des comptes (OPRC) représente un défi particulier pour celles qui ont des activités à tarifs réglementés. L’IASB a récemment publié un exposé-sondage pour les aider à s’orienter dans la bonne direction, vu l'attention particulière que nécessitent les activités à tarifs réglementés en prévision du basculement de 2011.

Dans certains secteurs, les investissements initiaux qu’un nouvel exploitant doit consentir sont si importants qu’ils peuvent constituer une barrière à l’entrée et entraîner la création d’un monopole naturel. Lorsque ce phénomène touche des fournisseurs de services publics essentiels (électricité, gaz, pipelines, télécommunications, transports), les gouvernements ont coutume d’instaurer une réglementation des tarifs, qui agit comme substitut de la concurrence en limitant le prix des biens ou des services en cause pour le consommateur. La réglementation des tarifs répond au double objectif de prévenir l’exploitation des clients par les monopoles et d’assurer la pérennité des entités qui fournissent les biens ou les services réglementés. Au Canada, l’autorité chargée d’établir les tarifs exigés pour un bien ou un service particulier peut être un organisme public fédéral ou provincial, ou le gouvernement lui-même.

La réglementation des tarifs peut influer sur la façon dont une entreprise comptabilise les événements et les opérations qui la concernent. Cet état de fait est reconnu depuis longtemps par les normalisateurs nord-américains. Depuis 1982, le Statement of Financial Accounting Standards No. 71 (SFAS 71), Accounting for the Effects of Certain Types of Regulation, du Financial Accounting Standards Board, est le principal texte faisant autorité en comptabilité et en information financière pour les entités américaines ayant des activités à tarifs réglementés. Le SFAS 71 exige que ces entités, si elles répondent à des critères spécifiés, comptabilisent une charge reportée là où les PCGR auraient normalement exigé que le coût soit passé immédiatement en charges, ou une obligation là où il n’en serait normalement pas comptabilisé selon les PCGR, lorsqu’une augmentation ou une diminution des produits futurs devient probable par suite d’une mesure de l’autorité de réglementation compétente. On appelle généralement «actifs et passifs réglementaires» les postes des états financiers à usage général qui résultent de cette exigence.

À l’heure actuelle, le Manuel de l’ICCA – Comptabilité ne contient pas de norme correspondant au SFAS 71. Cependant, un certain nombre de chapitres du Manuel comportent des exigences visant les activités à tarifs réglementés, de sorte que le résultat obtenu est identique à celui que produirait l’application du SFAS 71. Par exemple, le chapitre 3061, «Immobilisations corporelles», permet d’immobiliser les frais financiers directement rattachés à l’acquisition, à la construction, au développement ou à la mise en valeur échelonnés dans le temps d'une immobilisation corporelle.

Le chapitre précise que, dans le cas d’une immobilisation corporelle relative à des activités à tarifs réglementés, ces frais financiers comprennent la provision permise par l’autorité de réglementation pour les fonds utilisés pendant la construction. Le montant de cette provision correspond à ce que l’entité est autorisée à gagner pour recouvrer le coût de financement de l’actif en construction. Aux fins de la tarification, ce montant est incorporé au coût de l’actif correspondant et récupéré dans les périodes futures par la charge d’amortissement. En plus d’une partie intérêts, la provision comprend habituellement un montant déterminé couvrant le coût des capitaux propres. Par conséquent, les frais financiers inscrits à l’actif des entités ayant des activités à tarifs réglementés sont plus élevés que ceux qui seraient inscrits à l’actif d’autres entités dans des circonstances semblables. L'excédent est un actif réglementaire qui, dans les états financiers à usage général, est généralement incorporé au coût de l’immobilisation corporelle correspondante.

Mais qu’arrivera-t-il lors du basculement aux IFRS le 1er janvier 2011? Les entités canadiennes ayant des activités à tarifs réglementés et répondant à la définition établie par le CNC d’une entreprise ayant une OPRC pourront-elles conserver leurs méthodes comptables actuelles ou devront-elles décomptabiliser leurs actifs et passifs réglementaires pour se conformer à de nouvelles méthodes? Dans ce cas, comment composeront-elles avec l’obligation d’appliquer rétrospectivement les IFRS à la date de transition?

Jusqu’à récemment, les réponses à ces questions n’étaient pas évidentes. Contrairement aux PCGR canadiens et américains, les IFRS sont muettes sur les activités à tarifs réglementés. Chose certaine, les entités canadiennes ayant une OPRC et des activités à tarifs réglementés devront, après le basculement, appliquer les IFRS en vigueur, y compris le Cadre de préparation et de présentation des états financiers. La question était jusqu’ici de savoir si les actifs et passifs réglementaires que ces entités avaient comptabilisés répondraient aux critères de comptabilisation des IFRS et, le cas échéant, quelles IFRS appliquer. L’IASB est conscient de l’importance de la question pour les pays comme le Canada qui devront se conformer aux IFRS et dont les PCGR nationaux permettent ou exigent la comptabilisation d’actifs et de passifs réglementaires. Afin de résoudre la question, l'IASB a inscrit, en décembre 2008, un projet sur les activités à tarifs réglementés à son programme de travail. Il devrait en résulter une nouvelle norme définissant les actifs et passifs réglementaires, et établissant les critères de comptabilisation de ces éléments, la façon de les évaluer et les informations à fournir sur leur incidence financière. Le projet suit une procédure accélérée et l’IASB a publié un exposé-sondage sur le sujet en juillet. Les principaux éléments de la norme proposée et son incidence sur les PCGR canadiens actuels sont présentés ci-après.

Principe fondamental
L’IASB se propose d’exiger que toute entité ayant des activités soumises à une réglementation fondée sur les coûts constate les effets de la réglementation des tarifs sur ses états financiers. L’établissement d’un tel principe fondamental constituerait une amélioration par rapport à la façon morcelée dont le sujet est traité dans les PCGR canadiens. Cette approche fragmentaire a parfois forcé les entités à procéder par analogie avec les quelques chapitres traitant expressément de leur situation, ou à se tourner vers le chapitre 1000, «Fondements conceptuels des états financiers», ou vers les PCGR des États-Unis pour trouver des indications.

Champ d’application
La nouvelle IFRS s’appliquerait aux activités d’exploitation réglementées lorsqu’une autorité de réglementation a le pouvoir d’établir les tarifs imposés aux clients de l’entité pour une réglementation fondée sur les coûts. Cette forme de réglementation implique une relation de cause à effet entre les coûts de l’entité et ses flux de rentrées futurs. L’IASB considère qu’il s’agit d’une condition essentielle de l’existence d’un actif réglementaire. Comme il est indiqué dans les conclusions de l’exposé-sondage : [TRADUCTION] «L’intervention de l’autorité de réglementation annonçant la possibilité de recouvrer un coût engendre un avantage économique futur, ce qui est l’élément essentiel de la définition d’un actif.» L’exposé-sondage donne des exemples d’indices sur lesquels l'entité peut s’appuyer pour déterminer si elle est soumise à une réglementation fondée sur les coûts.

L’entité dont les activités entrent dans le champ d’application pourraient dès lors comptabiliser des actifs et passifs réglementaires, à condition d’avoir, selon le cas, le droit d’augmenter ses tarifs futurs ou l’obligation de les réduire par suite d’interventions de l’autorité de réglementation.

Les PCGR canadiens et américains actuels comportent un critère de comptabilisation additionnel fondé sur le niveau d’assurance quant à la possibilité d’exiger des tarifs permettant le recouvrement des coûts et la perception de ces tarifs auprès des clients. Ce n’est pas le cas de la norme proposée par l’IASB, où c’est plutôt dans l’évaluation de l’actif réglementaire ou du passif réglementaire que la recouvrabilité serait prise en compte. La norme proposée ferait en sorte que bon nombre d’actifs et passifs réglementaires comptabilisés selon les PCGR canadiens répondraient aux critères de comptabilisation après le basculement aux IFRS, pourvu que les activités à tarifs réglementés de l’entité entrent dans le champ d’application de la norme.

L’exposé-sondage précise que l’entité appliquerait d’abord les autres IFRS, puis la norme proposée. Ainsi, les actifs et passifs réglementaires s’ajouteraient aux actifs et passifs comptabilisés en application des autres IFRS.

Évaluation
Il est proposé que les actifs et passifs réglementaires soient évalués, lors de leur comptabilisation initiale, et à chaque date de clôture par la suite, à leur valeur actuelle attendue. Les éléments qui entrent dans le calcul de la valeur actuelle attendue, y compris les taux d’intérêt à utiliser pour l’actualisation des flux de trésorerie estimatifs, sont précisés dans le projet de norme. L’entité serait en outre tenue d’incorporer, au coût des immobilisations corporelles qu’elle construit pour elle-même et des immobilisations incorporelles générées en interne, lorsqu’elles servent aux activités à tarifs réglementés, tous les montants que l’autorité de réglementation traite de cette manière aux fins de la tarification.

L’utilisation de l’espérance mathématique estimative de la valeur actuelle attendue des flux de trésorerie futurs pour l’évaluation des actifs et passifs réglementaires serait un changement important pour les entités canadiennes. En effet, sans indications précises dans le Manuel, elles comptabilisaient le montant intégral de l'actif réglementaire comme s’il était certain, et l’amortissaient sur la période spécifiée par l’autorité de réglementation aux fins de la tarification.

Contrairement aux PCGR canadiens, l’IFRS proposée fournirait des indications précises sur l’appréciation de la recouvrabilité des actifs réglementaires. L’entité serait tenue de considérer la recouvrabilité de ses actifs réglementaires au total. Comme l’explique l’exposé-sondage, le fait d’établir les tarifs à un niveau permettant le recouvrement de toute une série de coûts spécifiques peut faire fléchir la demande pour les biens ou les services fournis par l’entité. Dans le cas où il ne serait pas raisonnable de supposer que l’entité pourra percevoir des produits suffisants pour permettre le recouvrement de ses coûts, l’unité génératrice de trésorerie dont font partie les actifs et passifs réglementaires devrait faire l’objet d’un test de dépréciation selon l’IAS 36, Dépréciation d'actifs.

L’exposé-sondage prévoit un certain nombre des dispositions visant à fournir aux utilisateurs des états financiers des informations sur la nature et sur l’incidence financière de la réglementation des tarifs, dont le montant des actifs et passifs réglementaires comptabilisés. Les entités canadiennes appliquant la note d’orientation sur la comptabilité NOC-19, Entités assujetties à la réglementation des tarifs — informations à fournir, communiquent déjà la plupart de ces informations.

Première application
L’IASB se propose de modifier l’IFRS 1, Première adoption des Normes internationales d’information financière, pour que les entités ayant des activités à tarifs réglementés puissent choisir d’utiliser, comme coût présumé d’une immobilisation corporelle ou incorporelle, sa valeur comptable à la date de transition aux IFRS.

Ce choix serait possible lorsque la valeur comptable comprend des montants qui y ont été incorporés selon les PCGR antérieurs, mais qui seraient comptabilisés séparément comme actifs réglementaires selon la norme proposée. Le choix proposé concorde avec l’exposé-sondage Additional Exemptions for First-time Adopters (Exemptions additionnelles pour les nouveaux adoptants), publié par l’IASB en septembre 2008 et auquel bon nombre d’entités canadiennes ayant des activités à tarifs réglementés ont répondu. L’IASB n’a pas encore déterminé la date d’entrée en vigueur de la norme proposée. Il prévoit toutefois la publier sous sa forme définitive au cours de 2010 et en permettre l’adoption anticipée. La norme s’appliquerait aux actifs et passifs réglementaires existants à l’ouverture de la première période dont les chiffres sont présentés à des fins de comparaison à la date de mise en application. Tout ajustement rendu nécessaire par l’application de la norme serait porté au solde d’ouverture des bénéfices non répartis de cette période.

Dans l’hypothèse où l’IASB respecte son échéancier, le CNC entend incorporer la norme aux PCGR canadiens comme partie intégrante des IFRS qui seront adoptées en 2011 par les entreprises ayant une OPRC. Le CNC a publié un exposé-sondage en septembre dans le but de recueillir les commentaires des parties prenantes canadiennes sur le projet de norme. Les entreprises canadiennes ayant une OPRC et des activités à tarifs réglementés ont tout intérêt à prendre connaissance des propositions et à répondre aux exposés-sondages de l'IASB et du CNC.

La date limite de réception des commentaires est le 20 novembre dans les deux cas. Il était plus que temps d’accorder aux questions propres aux entreprises de cet important secteur de l’économie mondiale toute la place qui leur revient. Les normalisateurs comptables invitent donc ces entreprises à participer à l’élaboration d’une norme qui les touchera de très près.

Karen Jones, directrice de projets au CNC, est chargée du suivi du projet de l’IASB sur les activités à tarifs réglementés. Les opinions exprimées ici sont les siennes.

Cette rubrique est dirigée par Ron Salole, vice-président, Normalisation à l’ICCA.