Nouvelles de la profession

Un résumé des initiatives et projets en cours à l'ICCA

Règles comptables suivies par les gouvernements au Canada dans leur processus budgétaire

Par J. Paul-Émile Roy, CA

Selon l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), un chef de file reconnu dans le domaine de l’établissement de budgets dans le secteur public, le budget est l’instrument politique le plus important pour répondre aux priorités économiques et sociales. Il fait partie intégrante de la gestion financière, car il permet de déterminer les ressources nécessaires pour atteindre les objectifs des programmes du gouvernement, et constitue l’un des fondements du contrôle opérationnel et financier, et de la reddition de comptes.

L’importance des budgets gouvernementaux a incité le Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP) à commander un rapport de recherche afin de faire un tour d’horizon des règles et conventions comptables que suivent les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux au Canada pour établir leurs budgets et leurs budgets des dépenses (crédits), et les comparer à celles qu’ils ont adoptées dans leurs états financiers condensés. Les liens comptables qui existent entre ces trois jeux de documents, ainsi que les comparaisons entre le budget et les résultats réels requises par le CCSP, sont des questions fondamentales.

Pour interpréter convenablement les résultats de l’enquête effectuée aux fins du présent rapport de recherche, il est important de bien comprendre comment les gouvernements au Canada sont organisés et comment ils fonctionnent. Il y a 14 ressorts territoriaux distincts — un fédéral, dix provinciaux et trois territoriaux — pour une population totale de quelque 32 millions d’habitants répartis sur une superficie totale de près de 10 millions de kilomètres carrés (voir la Figure 1). Le ressort le plus densément peuplé est l’Ontario, qui représente près de 40 % de la population du Canada. Le ressort le plus vaste est le Nunavut, qui couvre quelque 20 % du Canada et présente la plus faible densité de population.

Étant donné l’immensité du territoire canadien et la grande dispersion de la population, les gouvernements font face à des enjeux sans équivalents. Les gouvernements canadiens suivent de très près la tradition parlementaire britannique de Westminster. L’élaboration et l’administration des politiques sont contrôlées par un conseil exécutif, communément appelé «cabinet» ou «gouvernement», composé du premier ministre (tant au fédéral qu’au provincial ou dans les territoires) et des ministres nommés, secondé par un Conseil du Trésor (voir l’exemple d’organigramme à la Figure 2).

Le processus budgétaire exige que le pouvoir législatif approuve, une fois par année, les fonds nécessaires aux programmes du gouvernement et que les dépenses ne soient engagées qu’aux fins autorisées. Pour l’exercice 2004-2005, les autorisations de dépenser ont totalisé plus de 400 milliards de dollars, dont la tranche la plus importante correspond au budget du gouvernement fédéral, soit environ 183 milliards de dollars (voir la Figure 1). Ces montants comprennent les dépenses qui sont autorisées de façon permanente par les lois, notamment celles qui régissent la gestion des finances publiques.

Selon les traditions parlementaires, trois pratiques fondamentales sont à la base du contrôle législatif des deniers publics. Premièrement, le vote des crédits par le pouvoir législatif doit précéder les dépenses. Deuxièmement, les gouvernements ont l’obligation légale de constituer un fonds unique (appelé habituellement «Trésor public») et doivent obtenir l’autorisation du pouvoir législatif pour affecter des fonds du Trésor à des dépenses. Troisièmement, l’organe législatif se sert de la comptabilité de trésorerie pour accorder les autorisations, contrôler les mouvements de fonds et communiquer l’information comptable. Toutefois, les pratiques traditionnelles sont à présent envisagées de façon plus pragmatique. Certaines dépenses sont assorties d’une autorisation permanente prévue par une loi plutôt que par un crédit voté annuellement.

Les processus de planification, d’établissement de budgets et d’information sont des éléments du cadre de référence gouvernemental en matière de gestion de la performance et de reddition de comptes. Le rapport de recherche analyse chacun de ces éléments. L’approche traditionnelle comprend les étapes suivantes : établissement des priorités et planification, processus budgétaire, communication d’information et vérification.

Partant de ces notions, le rapport explique qu’un questionnaire détaillé a été mis au point afin de bâtir un cadre de travail pour l’enquête sur les pratiques en matière d’établissement de budgets. Pour vérifier l’exactitude et l’exhaustivité des résultats de l’enquête, des rencontres en personne ont été tenues avec les responsables de budgets de tous les ressorts territoriaux. Ces rencontres ont permis d’obtenir de l’information sur les processus de planification, d’établissement de budgets et d’information financière, ainsi que sur les initiatives en cours et prévues. Les lois pertinentes ont aussi été examinées dans le cadre de la recherche. Combiné à la revue d’autres documents de référence, cet examen a permis d’établir la terminologie et de préparer un glossaire.

Dans le cadre de l’élaboration du questionnaire, une question fondamentale a été soulevée, à savoir : «Qu’entend-on par “méthode de comptabilité” et par “«règles comptables”»? L’expression «méthode de comptabilité» désigne la méthode prescrite — comptabilité de trésorerie ou comptabilité d’exercice — , précisant quand les recettes, les dépenses ou les charges, les actifs et les passifs devraient être constatés dans les états financiers. Aux fins de l’enquête, les «règles comptables» englobent, outre les méthodes comptables, le périmètre comptable du gouvernement, la méthode de consolidation et les principales conventions comptables utilisées pour l’établissement du budget, du budget des dépenses et des états financiers condensés d’un gouvernement.

Comme la législation est un élément central des activités des gouvernements au Canada, l’enquête examine les dispositions législatives qui s’appliquent aux budgets, aux budgets des dépenses et aux états financiers condensés. Selon les résultats de l’enquête menée par le Groupe d’étude, les lois sur la gestion des finances publiques (ou leur équivalent) servent de point focal aux activités des 14 gouvernements que compte le Canada, et neuf de ces gouvernements ont adopté une loi sur l’équilibre budgétaire. En ce qui a trait aux modifications récentes ou prévues de la législation, les exemples de la Colombie-Britannique et de l’Ontario sont examinés.

Quelle est la méthode de comptabilité employée pour le budget, pour le budget des dépenses et pour les états financiers condensés? Les résultats de l’enquête montrent clairement que les gouvernements d’ordres supérieurs au Canada tendent à passer à la comptabilité d’exercice. En fait, pour l’exercice terminé le 31 mars 2004, les budgets, les budgets des dépenses et les états financiers condensés de la plupart des gouvernements ont été établis selon la méthode de la comptabilité d’exercice (voir la Figure 3). Dans le cas du gouvernement fédéral, le budget des dépenses continue d’être établi selon la méthode de la comptabilité de trésorerie modifiée, et des informations en comptabilité d’exercice sont fournies à part aux fins de la prise de décisions.

Le passage de la méthode de la comptabilité de trésorerie à la méthode de la comptabilité d’exercice est motivé par de nombreux facteurs, dont certains sont examinés dans le rapport, notamment les suivants :

accroître l’efficience, la transparence et la qualité de l’information, et améliorer l’établissement des priorités;
améliorer la gestion de la trésorerie, la gestion des actifs et la gestion financière;
assurer une reddition de comptes adéquate.

L’enquête traite de plusieurs questions sur les liens qui existent entre les chiffres du budget fournis dans les états financiers condensés et les budgets initiaux publiés. Le périmètre comptable utilisé pour le budget est-il le même que celui utilisé pour les états financiers? La méthode de consolidation est-elle la même? Les conventions comptables sont-elles les mêmes? Des ajustements, rapprochements et explications sont-ils fournis afin que les chiffres soient comparables? Les résultats de l’enquête révèlent qu’aux fins de l’établissement des états financiers condensés, les 14 gouvernements :

incluent les organismes publics et les entreprises publiques dans le périmètre comptable;
incluent les organismes publics selon la méthode de la consolidation proportionnelle;
incluent les entreprises publiques selon la méthode modifiée de la comptabilisation à la valeur de consolidation.

Aux fins de l’établissement du budget, toutefois, neuf gouvernements seulement incluent les organismes publics et les entreprises publiques dans le périmètre comptable. De ces neufs gouvernements, cinq utilisent la consolidation proportionnelle pour les organismes publics et quatre la consolidation sur une seule ligne. Les neuf utilisent la méthode modifiée de la comptabilisation à la valeur de consolidation pour les entreprises publiques. Les résultats de l’enquête indiquent en outre que, tant dans le budget que dans les états financiers condensés, la plupart des gouvernements ont recours à la comptabilité d’exercice pour le service de la dette, pour les paiements de transfert en matière de santé et d’éducation, ainsi que pour les prestations de retraite et les avantages sociaux. La majorité des gouvernements capitalisent et amortissent les immobilisations.

Les résultats de l’enquête ont aussi mis au jour deux tendances significatives. Premièrement, il est prévu que les 14 gouvernements d’ordres supérieurs au Canada établiront tous un budget sommaire d’ici le 31 mars 2006 (voir la Figure 4). Deuxièmement, les 14 gouvernements d’ordres supérieurs appliqueront la méthode de la comptabilité d’exercice pour le traitement des immobilisations corporelles dans les budgets, dans les budgets des dépenses ainsi que dans les états financiers condensés d’ici le 31 mars 2005 (voir la Figure 5). Les immobilisations corporelles seront donc capitalisées et amorties sur leur durée de vie utile estimative.

Le rapport répond aussi à la question suivante de l’enquête : «Le cas échéant, quels sont les changements prévus concernant les règles comptables suivies dans le budget, les crédits/le budget des dépenses ou les états financiers?» Il présente également les points saillants de l’enquête sur les initiatives en cours et prévues concernant la législation, le passage à la comptabilité d’exercice et les changements relatifs au périmètre comptable, à la méthode de consolidation et aux principales conventions comptables utilisées pour établir les budgets, les budgets des dépenses et les états financiers condensés des gouvernements.

Les initiatives concernant des modifications de la législation portent notamment sur l’adoption de nouvelles règles comptables pour établir le budget, le budget des dépenses et les états financiers condensés, la mise en œuvre d’exigences concernant l’équilibre budgétaire et la modernisation des pratiques en matière d’établissement de budgets. Comme il a été mentionné précédemment, les résultats de l’enquête montrent clairement les tendances suivies par les gouvernements d’ordres supérieurs au Canada :

passage à la comptabilité d’exercice;
préparation de budgets sommaires (plusieurs ressorts territoriaux comptent revoir leur périmètre comptable; le débat sur la façon de consolider les organismes publics se poursuit toutefois);
changement de certaines de leurs principales conventions comptables en fonction des recommandations énoncées dans le Manuel de comptabilité de l’ICCA pour le secteur public (par exemple, adoption de la méthode de la comptabilité d’exercice pour les immobilisations corporelles).

Il est manifeste que les processus de planification, d’établissement de budgets et de présentation d’information financière évoluent rapidement. La taille des gouvernements et la complexité de leurs activités rendent toutefois difficile l’apport des changements. Plusieurs autres facteurs viennent compliquer l’introduction des changements, notamment le fait de devoir modifier des lois et de veiller à ce que les modifications soient d’abord reflétées dans le budget (et non dans les états financiers condensés).

Comme il n’existe aucune autre analyse comparative détaillée sur les budgets des gouvernements canadiens, il est prévu que le rapport Règles comptables suivies par les gouvernements au Canada dans leur processus budgétaire, publié dernièrement, constituera vraisemblablement un outil de valeur pour les responsables des budgets des gouvernements, les agents financiers, les preneurs de décisions, ainsi que pour les politiciens, les représentants des médias et les citoyens qui souhaitent de l’information sur la façon dont les gouvernements d’ordres supérieurs au Canada établissent leurs budgets. Qui plus est, la version électronique du rapport contient des hyperliens menant, pour chaque gouvernement, à la page d’accueil des sites Web des ministères des Finances, aux principaux documents consultés pour l’enquête ainsi qu’à la législation et aux renseignements pertinents sur l’assemblée législative.

J. Paul-Émile Roy, CA, directeur de projets au Service des Monographies de l’ICCA, est responsable du projet sur les processus budgétaires des gouvernements.

Obligations d’attestation des chefs de la direction et des chefs des finances

Le Conseil canadien de l’information sur la performance (CCIP) de l’ICCA a publié un mémoire visant à faire mieux comprendre et mettre en œuvre les obligations d’attestation contenues dans le Règlement 52-109 des Autorités canadiennes en valeurs mobilières. Selon les dispositions du Règlement sur les attestations partielles, les dirigeants des sociétés ouvertes sont tenus d’attester que les documents qu’ils déposent ne contiennent pas d’information fausse ou trompeuse concernant un fait important et n’omettent aucun fait important; que les états financiers intermédiaires et annuels et les autres éléments d’information financière donnent une «image fidèle» de la situation financière de l’émetteur, de ses résultats d’exploitation et ses flux de trésorerie.

«Le processus d’attestation exige que les chefs de la direction et les chefs des finances disposent de l’information appropriée et fassent preuve de jugement professionnel», déclare Jim Goodfellow, FCA, président du CCIP. «Nous avons par conséquent décidé de nous pencher sur les problèmes auxquels les dirigeants seront confrontés et nous avons fait quelques suggestions d’ordre pratique […] Le document traite de la notion de situation financière de l’émetteur et la compare à la situation comptable reflétée dans les états financiers de ce dernier. Il précise qu’aucun critère ne guide l’évaluation de l’“image fidèle” dans le cadre des attestations, contrairement à ce qui est le cas pour les états financiers qui sont habituellement présentés selon les “PCGR”. Nous croyons que le rapport de gestion est à cet égard un élément essentiel du processus d’attestation et pensons que notre document Le rapport de gestion – Lignes directrices concernant la rédaction et les informations à fournir aidera les entreprises à communiquer des informations financières complètes et nuancées.»

L’entrée en vigueur des obligations d’attestation se fait en trois étapes. La première a débuté en 2004 et les entreprises doivent élaborer des plans de mise en œuvre échelonnés sur plusieurs années. La deuxième étape devrait permettre d’étendre le processus à l’information sur la conception et l’évaluation des contrôles et procédures de communication, et sur la conception et les changements du contrôle interne à l’égard de l’information financière. Au moment de rédiger cet article, les autorités de réglementation demandent que l’attestation complète soit exigée pour les exercices se terminant le 31 mars 2005 ou après. Les commissions des valeurs mobilières continuent de discuter des modalités de la troisième étape, qui devrait aboutir à exiger un rapport sur l’appréciation par la direction du contrôle interne à l’égard de l’information financière. Cette obligation ne devrait pas entrer en vigueur avant, au plus tôt, les exercices se terminant le 30 juin 2006.

Les dirigeants interrogés aux fins de la rédaction du mémoire ont relevé trois facteurs essentiels de succès : le ton donné par le chef de la direction et le chef des finances doit être juste; les responsables de l’exploitation et les membres du personnel des finances doivent participer au processus; il faut s’engager à mettre à profit l’expérience acquise et à constamment s’améliorer. «Si les dirigeants voient dans le processus d’attestation l’occasion d’améliorer les communications internes et de mettre l’accent sur la reddition de comptes à l’égard de l’information publiée, alors le processus pourra avoir une incidence significative et très positive sur la qualité de l’information de l’entreprise», de dire Jim Goodfellow. Si au contraire ils le voient comme un exercice de conformité de plus, alors il procurera beaucoup moins d’avantages.

David Smith, FCA, pdg de l’ICCA, abonde dans ce sens : «Les nouvelles obligations d’attestation représentent pour les sociétés d’excellentes occasions de consolider leurs programmes de gestion des risques, d’établir un lien entre les états financiers et le rapport de gestion, et de mieux faire concorder les mesures de performance utilisées pour gérer l’entreprise avec l’information publiée.»

Les sociétés pourront juger utile d’accéder au Centre de ressources de l’ICCA sur les rapports de gestion (www.icca.ca/rdeg). En plus d’indications sur la préparation et les informations à fournir, le Centre comprend un outil d’autoévaluation des informations communiquées dans le rapport de gestion, des exemples de ces informations, des résumés d’affaires judiciaires portant sur le rapport de gestion et des renvois à des sites Web pertinents.

Le CCIP souhaite tout particulièrement recevoir des commentaires sur les questions soulevées par le processus d’attestation, notamment sur la nécessité de disposer d’un plus grand nombre de critères pour l’évaluation de l’image fidèle ou sur l’appréciation de l’information sur les perspectives d’avenir et la période sur laquelle l’information financière prospective devrait porter.

«Comme il s’agit d’un document de travail, il reflète les positions préliminaires du CCIP, qui évolueront vraisemblablement en fonction de l’expérience acquise», ajoute Jim Goodfellow.

Pour tout commentaire ou suggestion, communiquez avec Chris Hicks (416 204-3233 ou chris.hicks@cica.ca). Le mémoire peut être téléchargé à www.icca.ca/ccip.

William Daye remporte le Prix d’excellence de l’ICCA en fiscalité et en enseignement

L’ICCA félicite William Daye, FCA, qui est le gagnant de cette année du Prix d’excellence de l’ICCA en fiscalité et en enseignement. Ce prix prestigieux est décerné chaque année, lors du colloque national de l’ICCA sur les impôts, au professionnel qui fait preuve des plus grandes qualités de chef de file en fiscalité au Canada dans le cadre de son travail en cabinet ou en entreprise, de l’accomplissement d’autres travaux organisationnels et de la promotion de la formation en fiscalité.

Depuis l’obtention de son titre en 1970, M. Daye a offert une contribution importante tant à la profession qu’à la collectivité. Fondateur et associé directeur de Daye & Co., à Edmonton, il a joué un rôle de leadership majeur dans le domaine de la spécialisation en fiscalité, siégeant à titre de président du Conseil de l’Alliance pour l’Excellence en fiscalité, de l’ICCA, et de membre des Comités de l’ICCA sur les séminaires de fiscalité et sur la formation continue. Il a de plus été l’auteur de nombreux cours de formation continue pour l’ICCA et l’ICAA. Le vaste travail bénévole accompli par William Daye comprend la présidence du conseil des Big Brothers Big Sisters of Canada (Edmonton) et la présidence du Comité stratégique de planification de cette organisation.

La normalisation en bref.