Fraude et abus dans le secteur public

Par Christian Asselin, CA et Vicky Poirier, CA
Illustration : Mike Constable

Les administrations publiques canadiennes doivent mettre en place des mécanismes de détection si elles veulent empêcher les actes fautifs.

L'expérience passée démontre que les administrations publiques au Canada sont susceptibles de faire l’objet de graves fraudes, irrégularités et abus. De tels actes fautifs peuvent être perpétrés par n’importe qui, y compris le simple citoyen, le fournisseur, le fonctionnaire, le titulaire de charges publiques, et même l’élu.

Dans un rapport publié en 2004 sur le Régime général d’assurance médicaments, le vérificateur général du Québec traite d’actes fautifs commis par des citoyens.

Le rapport indique que 43 % des jeunes inscrits au régime public à titre d’étudiants en 2002, soit 28 420 jeunes, ne se trouvaient pourtant pas, cette année-là, dans les fichiers du ministère de l’Éducation du Québec recensant les personnes inscrites aux études à temps plein. Comme cette clientèle bénéficie d’une gratuité totale quant au régime public, près de 991 000 $ de franchise et de coassurance ont été payés à tort par le régime public en 2002, sans compter les primes perdues.

Du côté fédéral, le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada, dans son rapport rendu public en 2003, fait état d’actes fautifs commis par la haute direction. «Nous avons constaté un climat où régnaient la peur et l’arbitraire. Cette situation a entraîné une défaillance majeure des contrôles en matière de gestion financière, de gestion des ressources humaines, de la passation des contrats, des voyages et de l’accueil. Cette défaillance a favorisé un climat où était permis l’abus du trésor public au profit de l’ancien commissaire et de quelques cadres de direction», cite la vérificatrice générale du Canada.

Il va sans dire qu’on ne peut passer sous silence le scandale des commandites. La Commission d’enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires, présidée par le juge John Gomery, a levé le voile sur un système occulte, qui permettait à des entreprises bénéficiaires de nombreux contrats du gouvernement fédéral, de contribuer au financement du Parti libéral du Canada.

Le juge Gomery a constaté «un écheveau complexe de transactions financières entre Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), des sociétés d’État et des agences de communication, comprenant des pots-de-vin et des contributions illégales à un parti politique».

Devant ces constats accablants, on doit admettre que les fraudes et les abus font perdre énormément d’argent aux administrations publiques.

Or, les scandales ébranlent considérablement la confiance des citoyens envers le gouvernement. Les administrations publiques ont donc tout intérêt à établir des mécanismes de prévention et de détection de ces actes répréhensibles.

Les lignes qui suivent traiteront des quatre principaux mécanismes dont disposent les administrations publiques au Canada pour détecter les fraudes et les abus.

Contrôles internes et partage d’information

Les administrations publiques peuvent détecter les actes fautifs par la mise en place de contrôles internes appropriés et le partage d'information entre ministères et organismes. Cependant, ce mécanisme doit être très encadré, en raison de la nature confidentielle et privée des renseignements ainsi partagés.

À cette fin, les gouvernements fédéral et provinciaux ont adopté différentes lois, en particulier celles portant sur la protection des renseignements personnels qui n’ont pourtant pas mis fin aux débats sur les modifications que l’on souhaite y apporter.

En raison de la constante évolution des technologies, certaines personnes estiment que les lois protégeant les renseignements personnels devraient être resserrées parce que le droit au respect de la vie privée est menacé. D’autres prétendent qu’elles devraient plutôt être assouplies afin de faciliter les contrôles exercés sur les fonds publics et, par conséquent, la détection des fraudes et des abus. Les arguments sont nombreux pour défendre ces positions diamétralement opposées.

Des gouvernements fédéral et provinciaux étudient toujours les projets de révision de leurs lois respectives. En ce qui a trait à la détection des fraudes et des abus, il serait préférable d’assouplir les lois pour favoriser le partage d’information entre les ministères et organismes.

Les tenants de ce point de vue font valoir qu’il suffirait de prendre des précautions législatives, administratives et technologiques pour faire en sorte qu’un partage accru d’information entre ministères et organismes s’effectue de façon sécuritaire et confidentielle. L’État pourrait ainsi réaliser des économies substantielles.

Certains gestionnaires d’administrations publiques pourraient défendre le fait qu’un citoyen profitant des bienfaits des programmes sociaux d’un État se doit d’accepter que toutes les organisations de cet État puissent utiliser, à des fins administratives et de contrôle, les renseignements personnels ayant servi à vérifier son admissibilité à l’un ou l’autre des programmes.

Au chapitre du contrôle administratif, l’État doit évidemment tenir compte de toutes les opinions, et chercher à atteindre un équilibre entre protection des renseignements personnels et gestion gouvernementale efficace. Pour ce faire, il doit s’assurer d’encadrer et contrôler le partage d’information afin de préserver les fondements de la protection de la vie privée, malgré l’évolution constante des technologies. En outre, il lui faut mettre en place des mécanismes pour gérer les risques de fraude de l’information recueillie et utilisée, et en assurer la qualité.

Divulgation

La divulgation constitue le principal mécanisme de détection des fraudes et abus au sein des administrations publiques. Pour un fonctionnaire, il s’agit de dévoiler ou de dénoncer des situations où ses collègues ou ses supérieurs ont posé des gestes ou pris des décisions non conformes aux normes éthiques rigoureuses établies pour la fonction publique. Cependant, la population, les élus et les fournisseurs peuvent aussi divulguer des renseignements sur de telles situations. Afin d’encourager tous ces gens à dire ce qu’ils savent sur des actes fautifs et, au besoin, de les protéger contre d’éventuelles représailles, il faut qu’un mécanisme de divulgation (aussi appelé ligne éthique ou «whistleblowing channel») soit mis en place. Un tel mécanisme «confère de la crédibilité aux valeurs de la fonction publique et contribue grandement au bon moral des fonctionnaires, à la qualité de leur conduite et à la confiance qu’accordent les citoyens au gouvernement», selon un rapport publié par l’Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada. Cependant, il ne sera efficace que si les dénonciateurs sont rassurés à l’effet que le processus permet de recevoir, d’analyser et de faire rapport sur les plaintes de manière sérieuse et confidentielle.

En règle générale, nos voisins du sud ont une longueur d’avance sur le Canada en cette matière. Évidemment, les scandales qui ont éclaboussé les entreprises Enron et WorldCom ont aidé la population américaine à saisir l’importance des dénonciations. Des dénonciateurs ont en effet contribué à mettre au jour les méthodes comptables inappropriées et la tenue de comptes douteuse ayant permis aux dirigeants de ces entreprises de masquer des pertes substantielles. Personne ne peut dire avec certitude que ces scandales n’auraient pas connu une telle ampleur si, dès le départ, les dénonciations avaient été traitées avec tout le sérieux nécessaire. Par contre, la pression populaire exercée auprès des hautes instances décisionnelles du pays pour raffermir les contrôles a mené à un renforcement législatif.

Ainsi, les États-Unis ont notamment adopté une loi, le Sarbanes-Oxley Act, qui oblige les sociétés ouvertes à mettre en place des politiques et procédures appropriées pour traiter les divulgations. Cette loi régit l’éthique en entreprise, oblige les organisations à surveiller les agissements de leurs employés et protège ceux qui dénoncent des pratiques douteuses.

Le Canada ne s’est pas encore doté d’un encadrement aussi rigoureux. Cependant, le fait qu’en Ontario, la Loi 198 soit en vigueur (pendant canadien de la Sarbanes-Oxley Act, mais moins restrictive) et que plusieurs commissions de valeurs mobilières réclament des pouvoirs accrus pour lutter contre les fraudes, est un pas dans la bonne direction. Toutefois, peu d’administrations publiques canadiennes disposent de mécanismes aptes à protéger la personne qui dénonce des irrégularités.

Vérification interne

Selon l’Institut des vérificateurs internes (IVI), ce secteur d’activité est «une activité indépendante et objective qui donne à une organisation une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les améliorer, et contribue à créer de la valeur ajoutée». Cet organisme considère qu’un service de vérification interne aide l’organisation à atteindre ses objectifs en évaluant ses processus de gestion des risques, de contrôle et de gouvernance, en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité. Les travaux de vérification interne peuvent aussi servir à déterminer et à évaluer les risques de fraude.

Les États-Unis ont resserré les pratiques réglementaires à cet égard par la loi Sarbanes-Oxley. Au Canada, les commissions des valeurs mobilières provinciales sont en train d’établir de nouvelles règles sur la gouvernance d’entreprise.

Les administrations publiques entreprennent d’importantes initiatives visant à moderniser leur gestion. Ainsi, afin de resserrer le suivi des dépenses publiques au moyen d’un système de vérification interne très rigoureux, le gouvernement fédéral a mis à jour sa politique sur la vérification interne, en vigueur depuis avril 2006.

Par ailleurs, le gouvernement du Québec a rendu public, en novembre dernier, ses orientations sur la vérification interne. Elles visent à servir de référence aux ministères et organismes pour favoriser l’implantation de la vérification interne, renforcer et consolider cette fonction, ainsi que pour favoriser l’indépendance, l’objectivité et la crédibilité de la vérification interne. Ces initiatives, combinées à une volonté politique et à des efforts soutenus, ne pourront qu’améliorer la situation actuelle.

Pour l’heure, très peu d’entités gouvernementales utilisent la vérification interne à des fins de détection des fraudes et abus. Étant donné les attentes croissantes du public et la volonté des gouvernements de renforcer les assises à cet égard, les ministères et organismes s'empresseront sans doute, au cours des prochaines années, de mettre au point ce mécanisme de détection. La balle est dans leur camp. Par contre, aucune fonction de détection des actes fautifs ne peut être efficace si l’on ne se préoccupe pas de la formation et des compétences des vérificateurs internes et s’ils ne disposent pas d’outils efficaces.

Vérificateurs législatifs du Canada

Les vérificateurs législatifs fédéral et provinciaux n’échappent pas à la tendance actuelle, voulant que la responsabilité de la détection des fraudes et des abus soit répartie entre plusieurs intervenants. Bien au contraire. Ils ont aussi un rôle à jouer à cet égard, d’autant plus que l’éventail de leurs travaux de vérification a une portée bien plus grande que ceux de la majorité des vérificateurs externes se concentrant sur les états financiers.

Les vérificateurs législatifs sont au service d’une assemblée législative et de ses commissions parlementaires pour les aider à exercer leurs pouvoirs de surveillance. En règle générale, un vérificateur législatif a pour mission de faciliter le contrôle parlementaire sur les fonds publics et autres biens de l’État.

Il vérifie, en toute indépendance, les états financiers et la conformité aux lois et aux directives, évalue la qualité de la gestion et de la reddition de comptes et fait la promotion de saines pratiques de gestion.

D’une province à l’autre, le vérificateur législatif n’a pas la même latitude, tant par l’étendue de ses mandats que par l’accès aux entités publiques ou parapubliques. Par exemple, les vérificateurs législatifs de l’Alberta et du Nouveau-Brunswick peuvent se pencher sur l'utilisation de subventions issues de fonds publics, uniquement si l’entente de financement le permet ou si l’assemblée législative ou le gouvernement le demande.

En matière de détection des fraudes, les vérificateurs généraux du Canada, de l’Alberta et du Manitoba ont une longueur d’avance sur les autres vérificateurs législatifs au pays. Chacun de ces bureaux s’est doté d’une équipe de juricomptables aguerris, ainsi que de politiques et de guides de vérification pour les actes fautifs.

Quant aux autres, certains d’entre eux, tel le vérificateur général du Québec, ont amorcé une phase d’implantation d’un département juricomptable.

Conclusion

La population canadienne s’attend à ce que les différents gouvernements assument pleinement leurs responsabilités en matière de détection des fraudes, irrégularités et abus.

Le gouvernement fédéral a récemment adopté la loi sur l’imputabilité, visant notamment à renforcer ces mécanismes de détection. Il s'agit là d’un pas dans la bonne direction. Cette loi témoigne d’une volonté croissante de prendre les mesures qui s’imposent pour améliorer le contrôle de la gestion de l’État.

Nous pouvons espérer que les divers intervenants sont convaincus de la pertinence et des avantages, pour les administrations publiques du Canada, de développer les outils nécessaires à la détection des fraudes, irrégularités et abus, et qu’ils feront équipe pour améliorer la situation!

Enfin, il importe que tous les vérificateurs du secteur public, tant internes que législatifs, prennent conscience des risques de fraude, et aident leur administration à empêcher les actes fautifs.

Vicky Poirier, CA, est directrice en juricomptabilité chez Lemieux Nolet au bureau de Québec.

Christian Asselin, CA, est dirigeant principal de la vérification, Agence de santé publique du Canada à Ottawa. Le point de vue exprimé ci-dessus est celui de l’auteur et n’a pas été avalisé par l’Agence.