Redéfinir les passifs

Par Tim Beauchamp
Illustration : Jason Schnieder

Le CCSP redéfinit les passifs dans le secteur public et publie de nouvelles recommandations sur leur comptabilisation

La législation joue un rôle essentiel dans les activités d’un gouvernement, notamment lorsqu’il s’agit d’établir l’existence d’un passif. Le gouvernement peut adopter des lois qui génèrent l’existence de passifs pour lui-même (p.ex. l’introduction d’un programme de transferts pour lequel les bénéficiaires répondent déjà aux exigences d’admissibilité). Dans d’autres cas, les dispositions législatives peuvent être en vigueur, mais représenter un cadre ou une autorisation en vue de la prise de décisions futures plutôt qu’une réaction à un événement particulier (p.ex. les règles relatives à l’indemnisation en cas de catastrophe naturelle).

Depuis 1981, la définition d’un passif que donnait le CCSP (Conseil sur la comptabilité dans le secteur public) s’appuyait sur les dispositions législatives adoptées par un gouvernement. Cette définition indiquait que les passifs sont des obligations financières qui résultent d’opérations ou de faits passés et qui découlent de contrats, d’accords et de lois en vigueur à la date de clôture.

Le gouvernement n’était alors pas en mesure de constater un passif avant l’adoption des dispositions législatives. La définition était relativement facile à comprendre et établissait clairement le moment à partir duquel il était possible de constater un passif. Cependant, du fait que la constatation des passifs reposait sur l’existence d’une opération ou d’un événement passé et que des lois étaient en vigueur, le gouvernement pouvait choisir le moment où il adoptait les dispositions législatives, ce qui avait une incidence sur le moment de la constatation. Certains gouvernements constataient des passifs pourvu que les dispositions législatives connexes aient été adoptées au cours de la période tampon (de la date de clôture à la date d’achèvement des états financiers). Cette pratique signifiait qu’un passif pouvait exister à la date de clôture sans que les dispositions législatives soient en vigueur. L’adoption future des dispositions ne faisait que confirmer l’existence du passif. L’adoption des dispositions législatives demeurait l’élément déclencheur de la constatation des passifs.

Le CCSP devait établir si les dispositions législatives et l’opération ou l’événement à l’origine d’une obligation pouvaient donner lieu à un passif, ou si l’opération ou l’événement à l’origine d’une obligation créait à lui seul un passif. Le CCSP était conscient des difficultés que posait cette définition, reconnaissait l’importance des dispositions législatives dans le secteur public et devait établir le rôle qu’elles jouent dans la constatation des passifs. Cela entraînait l’élargissement de la définition aux passifs pouvant exister à la date de clôture, que les dispositions législatives aient été adoptées ou non.

L’étude des définitions établies en Australie, en Nouvelle-Zélande, aux États-Unis et au Royaume-Uni pour les secteurs privé et public a révélé que les passifs ne découlent pas toujours de contrats, d’accords ou de lois en vigueur à la date de clôture. Ces définitions tiennent aussi compte des passifs créés par l’appréciation de faits et circonstances existant à la date de clôture. Elles visent à savoir si le gouvernement a perdu sa capacité de se soustraire à la sortie future de ressources représentatives d’avantages économiques et prévoient que d’autres types de passifs, comme les obligations implicites, doivent être constatés pourvu qu’ils répondent à la définition d’un passif. Les dispositions législatives ne pouvaient donc être considérées comme des caractéristiques fondamentales des passifs.

Partageant cet avis, le CCSP a retiré l’exigence voulant que des dispositions législatives soient en vigueur et intégré d’autres types de passifs qui pourraient découler, par exemple, d’obligations implicites. Au stade des commentaires, la plupart des interlocuteurs gouvernementaux ont convenu que la définition existante était trop étroite et que l’existence de dispositions législatives ne convenait pas dans tous les cas.

La nouvelle définition indique que les passifs sont des obligations actuelles d’un gouvernement envers des tiers qui résultent d’opérations ou d’événements passés, et dont le règlement prévu donnera lieu à une sortie future de ressources représentatives d’avantages économiques. Elle précise que les passifs ont trois caractéristiques essentielles : ils représentent un engagement ou une responsabilité envers des tiers qui ne laisse que peu ou pas de pouvoir discrétionnaire au gouvernement pour se soustraire au règlement de l’obligation; l’engagement ou la responsabilité envers des tiers entraîne un règlement futur par cession d’avantages économiques; et les opérations ou événements à l’origine de l’obligation du gouvernement se sont déjà produits.

La nouvelle définition n’empêche pas la constatation de passifs pour la seule raison que les dispositions législatives n’ont pas encore été adoptées, ce qui sera vraisemblablement peu fréquent dans le secteur public. La formulation d’une définition générale d’un passif doit toutefois être assez large pour englober toutes les situations.

La définition et les trois caractéristiques font désormais partie du chapitre SP 1000, «Fondements conceptuels des états financiers» (gouvernements d’ordres supérieurs), et du chapitre SP 1700, «Objectifs des états financiers» (Administrations locales). Le CCSP a aussi entrepris l’élaboration du chapitre SP 3200, «Passifs», qui décrit les caractéritiques fondamentales d’un passif (c.-à-d. le fait pour le gouvernement d’avoir peu ou pas de pouvoir discrétionnaire de se soustraire à une obligation, la sortie future de ressources représentatives d’avantages économiques, et l’opération ou l’événement à l’origine de l’obligation).

Le pouvoir discrétionnaire est la capacité de faire des choix, poser des jugements et prendre des décisions en ce qui concerne une obligation. L’obligation du gouvernement ne dépend pas d’actions futures, comme l’adoption de dispositions législatives, ou des opérations ou événements futurs. Un gouvernement peut, aux fins de l’octroi d’une subvention discrétionnaire, conserver son pouvoir discrétionnaire jusqu’à l’adoption des dispositions législatives.

Lorsqu’il s’agit d’évaluer les passifs qui découlent d’obligations implicites ou morales, il est particulièrement difficile de déterminer le moment à partir duquel le gouvernement n’a que peu ou pas de pouvoir discrétionnaire. Le nouveau chapitre énonce deux critères à cet égard. Le gouvernement : 1) doit reconnaître sa décision d’assumer la responsabilité de l’obligation et montrer qu’il va agir en conséquence; 2) a communiqué sa décision aux parties concernées dans une mesure suffisante. En présence de ces deux critères, le gouvernement n’a que peu ou pas de pouvoir discrétionnaire de se soustraire à l’obligation, et un passif est alors constaté.

Voici les preuves relatives au premier critère : politiques établies, plans approuvés, pratiques antérieures, approbation des projets de loi à différentes étapes. Voici celles relatives au deuxième critère : annonce du montant offert par le gouvernement, détermination des particuliers ou des organismes concernés par la décision, annonce des délais prévus pour sa mise à exécution.

L’obligation envers des tiers entraîne un règlement futur, par transfert ou utilisation d’actifs, fourniture de biens ou prestation de services, ou toute autre cession d’avantages économiques. Il n’est pas nécessaire que le gouvernement connaisse l’identité de la ou des parties en cause, car l’obligation future de céder des avantages économiques peut être envers le public.

Il est relativement simple de déterminer ce qui est à l’origine de l’obligation pour certains événements (le moment où l’événement ou l’opération à l’origine de l’obligation survient) et moins pour d’autres (opérations sans contrepartie). L’événement ou l’opération à l’origine de l’obligation peut alors s’appuyer sur l’action de tiers (respect de critères d’admissibilité).

La nouvelle norme précise que les lois dont les dispositions s’appliquent rétroactivement ne peuvent donner lieu à une opération ou un événement passé. Les indications supplémentaires comprennent des obligations d’information s’appliquant aux passifs qui ne peuvent être constatés en raison de l’impossibilité de faire une estimation raisonnable. Des informations à cet égard doivent être fournies dans les notes complémentaires.

La nouvelle définition a évolué vers l’évaluation du moment où le gouvernement ne possède que peu ou pas de pouvoir discrétionnaire de se soustraire à l’obligation future de céder des avantages économiques. Elle est plus difficile à appliquer, mais saisit l’essence de ce qu’est un passif.

Le chapitre SP 3200 servira de base pour l’avenir et reconnaît que les dispositions législatives peuvent jouer un rôle dans l’établissement de l’existence des passifs, mais ne représentent pas un élément fondamental. Il devrait aider les préparateurs et vérificateurs d’états financiers à appliquer la définition à leur situation propre, et permettre d’uniformiser davantage son interprétation et son application dans le secteur public.